Конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления. Понятие права на осуществление местного самоуправления

Дата: 31.01.2021

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

Е.С. Шугрина

ПОНЯТИЕ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Термин «местное самоуправление» является довольно многозначным.

В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное за-ведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам.1

Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления».2 В главе 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, оно является конституционным по смыслу части 2 статьи 3, части 2 статьи 32, статей 130-133 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления.3 Кроме того, в статье 133 Конституции РФ речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Кон-

ституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

Федеральный законодатель достаточно быстро высказал свою позицию по рассматриваемому вопросу, отнеся права местного самоуправления к числу конституционных. Так, уже в июне 1994 г. Государственная Дума принимает постановление, в котором регулируются отдельные вопросы обеспечения конституционных прав населения на местное самоуправление.4 Чуть позже, в 1996 г. Государственная Дума принимает новое постановление, в котором фактически уточняется формулировка самого права на местное самоуправление - речь уже идет о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.5 Однако это право по-прежнему называется конституционным. В ноябре 1999 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федерального закона «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».6 Федеральные законы 1995 и 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат отдельные статьи, посвященные праву граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

Определенный интерес представляет анализ позиции Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу - как формулирует Конституционный Суд данное право, что под ним понимает и относит ли его к числу конституционных.

Еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ, рассматривая закрепленные в Конституции РФ права, уже назвал право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2).7 Причем в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов раскрыл, что понимается под правами граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133).

В 1997 г. в постановлении по «Удмуртскому» делу Конституционный Суд РФ поднял вопрос о невозможности лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения8. Однако в особом мнении судьи Н.В. Витрука отмечается, что Конституция РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (часть 2

статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не согласие и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.

В этом же году в другом постановлении Конституционный Суд РФ указал, что наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.9 Если в предыдущих постановлениях Конституционного Суда речь шла о населении поселений как о носителе конституционных прав, то в данном постановлении фактически заложена база для признания муниципального образования как субъекта данного конституционного права.

Вопрос о важности обеспечения права на осуществление местного самоуправления был поднят в другом постановлении Конституционного Суда РФ. Так, было отмечено, что, для того чтобы защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.10

В 1998 г. в постановлении по делу «Республики Коми» Конституционный Суд РФ опять повторил высказанную ранее позицию о невозможности лишения населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12). Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления.11

Линия на необходимость установления гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления был продолжена и в других постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, Конституционным Судом был поднят вопрос о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах.12

В 2000 г. в постановлении по «Курскому» делу13 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъ-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

явления через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как создание самого муниципального образования, так и приобретение права проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления происходят на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ.

В 2002 г. в постановлении по делу «Злобина - Хнаева»14 указывается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления в различных, не противоречащих закону, формах. Контроль населения за деятельностью этих должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления.

Следует обратить особое внимание на новый подход к трактовке субъектов права на местное самоуправление. Уже достаточно четко говорится о муниципальных образованиях как о территориальных объединениях граждан. Эта позиция была дополнительно раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Челябинскому» делу следующим образом: «Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает, в том числе, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом РФ и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства».15

В вышеприведенных правовых позициях неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправления. Поэтому следует привести еще одну позицию Конституционного Суда, в которой указывается, что по смыслу конституционного регулирования

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130-133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории.16 Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления.

Эта же позиция была еще раз использована в 2006 г. при вынесении решения по «Кабардино-Балкарскому» делу.17 Конституционный Суд отметил, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131, часть 1, Конституции РФ). Следовательно, именно эти территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, при этом имеется ввиду, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории РФ.

Таким образом, на конституционный характер права граждан на осуществление местного самоуправления постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по «Курскому» делу,18 в котором Конституционный Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим ограничение прав местного самоуправления Конституционным Судом РФ трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Конституционный Суд РФ распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина).19

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения му-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается). Эта официальная позиция служит существенным аргументом в научном споре по поводу субъективных свойств права на осуществление местного самоуправления20.

Следует отметить, что в научной литературе нет однозначного мнения о том, что есть право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Например, по мнению судьи Верховного Суда РФ Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан).21 Схожей позиции придерживается и А.А. Сергеев, который утверждает, что «права местного самоуправления» - это комплексное понятие, объединяющее права муниципальных образований как субъектов публичных и гражданских отношений, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления.22

А.Р. Еремин выделяет право на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления и право на участие в местном самоуправлении. По его мнению, право на местное самоуправление -это комплексное право, включающее в себя общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, но реализуемые в пределах муниципального образования и имеющие своей целью организацию местного самоуправления на демократической основе с использованием государственно-правовых институтов. Под правом на осуществление местного самоуправления следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования. Под правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления предлагается понимать реализацию гражданином права на местное самоуправление, что позволяет выявить его индивидуальную волю, в отличие от реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления, позволяющего выявить коллективную волю посредством сложения воль индивидов.23

Н.С. Бондарь отмечает, что право на осуществление местного самоуправления составляет своего рода генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого стату-са24. По его мнению, характеристикой права на осуществление местного самоуправления являются отдельные правомочия, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимоотношений с муниципальной властью. К таким правомочиям относятся:

Права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления, - это целый комплекс,

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

система муниципальных избирательных прав граждан РФ; в силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования;

Права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии;

Право на равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, хотя напрямую и не закрепляется, в части 4 статьи 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе);

Право граждан на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Позже, в другой своей работе Н.С. Бондарь пишет, что права граждан РФ на осуществление местного самоуправления являются элементом (правомочием) права на участие в управлении делами государства, которое, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему содержанию правом, получающим многоуровневую нормативно-правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном Законе и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований.25

В.И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления, подчеркивает, что это не одинаковые юридические категории. Право на самоуправление не существует как субъективное право. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него, право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.26

«Понятие «право местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты».27

По мнению Д.Г. Жаромских, содержание конституционного права на осуществление местного самоуправления включает в себя классическую триаду правомочий субъективного юридического права (на совершение собственных действий, на требования от обязанного лица совершения дей-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ствий в пользу управомоченного и притязание); при этом в зависимости от характера решаемых вопросов местного значения в содержании данного конституционного права условно можно выделить уставно-правовые, организационные, территориальные, штатные и финансово-экономические правомочия.28

Также как и Н.С. Бондарь, В.И. Васильев выделяет отдельные правомочия, составляющие комплексное право на осуществление местного самоуправления. Но классификация правомочий уже иная. По его мнению, конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие:

Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

Участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии;

Иметь доступ к муниципальной службе;

Обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Кроме того, отмечается, что осуществление местного самоуправления предполагает и другие правомочия граждан, которые могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива.29

Таким образом, для полной характеристики права на осуществление местного самоуправления необходимо последовательно проанализировать, какие отдельные правомочия могут быть отнесены к этому комплексному праву и в каких формах может осуществляться право на местное самоуправление, может ли данное право быть ограничено, кто является субъектом его осуществления.

Теория муниципальных прав и свобод сейчас находится на этапе своего становления и развития. Пожалуй, наиболее последовательным разработчиком этой теории является Н.С. Бондарь; весомой вклад был сделан В.И. Васильевым, А.Р. Ереминым, В.А. Максимовым. Следует отметить, что в последнее время в работах, посвященных правам человека, начинают рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление или на его осуществление.

Чаще всего в литературе, посвященной правам человека, исследуется вопрос, к каким правам следует относить право на осуществление местного самоуправления. Наиболее традиционной является такая точка зрения: если исходить из того, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, при этом местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа, то право на местное самоуправление можно отнести к числу политических прав. Вместе с тем право на местное самоуправление следует рассматривать гораздо шире, поскольку само местное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. Поэтому политические права служат одним из инструментов реализации данного права.30

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

Политические права, свободы закрепляются не только в главе 2 Конституции РФ, специально посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и в иных главах Конституции РФ. Так, о самоопределении и равноправии народов говорится уже в конституционной преамбуле, а также в части 3 статьи 5. Право многонационального народа РФ на власть устанавливает статья 3 Конституции. Право на гражданство зафиксировано в статье 6. Право на объединение в политические партии впервые вытекает не из статьи 30 (глава 2), а из статьи 13 (глава 1) Конституции РФ. Закрепление политических прав, свобод в главе 1 «Основы конституционного строя» задает их первенствующее положение в системе иных политических прав и свобод, в том числе закрепляемых в иных главах Конституции РФ. Дело в том, что в силу части 2 статьи 16 Конституции никакие другие ее положения (т.е. содержащиеся в главах 2-9 и в разделе 2) не могут противоречить основам конституционного строя РФ (т.е. положениям главы 1 Конституции РФ).31 Можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправления в главе 2 Конституции РФ, есть серьезные основания относить его к числу конституционных.

По мнению Р.М. Усмановой, права граждан на осуществление местного самоуправления имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; 2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него; 3) перечень их устанавливается Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов РФ. Однако уставом муниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.32

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав. Такая комплексная природа дает основание некоторым авторам использовать в необходимых случаях и термин «муниципальные права» для обозначения всей совокупности индивидуальных или коллективных прав.

Коллективные права на местное самоуправление (в отличие от индивидуального права) можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная «привязка» коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правом: а) принимать решения самостоятельно, б) участвовать в принятии решений, в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей.33 К коллективным правам относятся:34

1. Право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования (часть 1 статьи 130 Конституции РФ, статья 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции, статьи 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

3. Право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции РФ; статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на осуществление правотворческой инициативы (статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право населения принимать решения по вопросам местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции).

8. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ; пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 3 части 1 статьи 16, статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ).

9. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, статьи 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ).

10. Право на установление местных налогов и сборов (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 2 части 1 статьи 55, статья 57 Федерального закона № 131-ФЗ).

11. Право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16, пункт 6 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ).

12. Право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (часть 2 статьи 131 Конституции РФ, часть 2 статьи 10, статьи 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

13. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 17, пункт 1 части 3 статьи 28, пункт 1 части 10 статьи 35, пункт 1 части 1, часть 2 статьи 43, статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

14. Право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ, части 3 и 4 статьи 3, статья 19, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 21, часть 7 статьи 44, часть 3 статьи 73, часть 3 статьи 74, часть 6 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ).

15. Право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ, статья 32 Федерального закона).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим. Но и он дает

представление о широте соответствующих прав, их разноплановом содержании и многоцелевом назначении как нормативно-правовой осно-

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

вы выражения коллективистских начал муниципальной демократии. «Важно при этом учитывать, что, несмотря на тот факт, что субъектами коллективных прав являются местные сообщества в целом, эти права не могут быть реализованы в отрыве от социально-политической, экономической, гражданской активности отдельных членов сообщества и в отрыве от реализации индивидуальных муниципальных прав граждан. Так, коллективному праву местного сообщества на местный референдум соответствует индивидуальное право его членов на участие в местном референдуме. В некоторых же случаях устанавливаются точные количественные показатели, связанные с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципальных прав может дать новую качественную величину в виде института муниципальной демократии, выражающего коллективную волю местного сообщества. Показательно в этом плане коллективное право местного сообщества на правотворческую инициативу: сама по себе правотворческая инициатива местного сообщества есть, по существу, суммарное выражение индивидуальных волевых актов определенного количества членов местного сообщества, поддержавших соответствующую инициативу (связанную с необходимостью принятия нормативного акта по вопросам местного значения или с отменой действующего акта местного самоуправления)».35

Система индивидуальных прав может быть представлена следующим образом:36

1. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции, статья 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (часть 2 статьи 3, статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 7 части 1 статьи 17, часть 4 статьи 28, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 24 Конституции, пункт 7 части 1 статьи 17, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (статья 30 Конституции; статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

8. Право членов местного сообщества на обжалование в суде решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (статья 46 Конституции, часть 9 статьи 22, статья 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, как, например37:

Право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;

Право на выражение недоверия органу местного самоуправления;

Право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;

Право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;

Право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и опосредованно, через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить большое количество форм непосредственного осуществления права на осуществление местного самоуправления, которые могут быть реализованы как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В статье 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н.С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется часть 3

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

статьи 55 Конституции РФ, т.е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции. Запретительная норма статьи 133 сформулирована в императивном, абсолютно-определенном виде; она имеет универсальный характер и адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления.38

Ряд авторов указывают на противоречивость с данным конституционным требованием Федерального закона № 154-ФЗ. В части 2 статьи 12 Федерального закона № 154-ФЗ определялось, что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Вряд ли можно признать достаточным и тем более удачно сформулированным критерием определения допустимых пределов ограничения прав местного самоуправления такой подход: ведь Конституцией территориальный критерий возможных ограничений прав и свобод граждан используется лишь применительно к режиму чрезвычайного положения.39 В.И. Васильев также обращает на это внимание, отмечая, что данная норма произвольно сокращает установленные Конституцией РФ условия ограничения права на осуществление самоуправления, как и другие права граждан, и была лишена должной определенности.40

Положение статьи 133 о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам Федерации, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. Это получило свое подтверждение и в Федеральном законе № 154-ФЗ, где отмечается, что «законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом» (пункт 2 статьи 7).41

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому» делу недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению РФ (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и препятствует полному использованию права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ «установленные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Эта формулировка точно соответствует части 3 статьи 55 Конституции РФ. Это дает основание В.В. Свинареву и А.С. Саломатки-ну утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается.42

Следует различать возможность ограничения права местного самоуправления (их нельзя ограничивать, согласно статье 133 Конституции РФ) и права на осуществление местного самоуправления (их можно ограничивать в порядке статьи 55 Конституции РФ).

Таким образом, права граждан на осуществление местного самоуправления все-таки могут быть ограничены. Если закон 1995 г. однозначно говорил «запрещается», то закон 2003 г. допускает подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».43

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ появились новые статьи -80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

Таким образом, запрет на ограничение права на осуществление местного самоуправления не следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Даже если поставить права на осуществление местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами, то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в части 3 статьи 55 предполагает такое ограничение. Реальный, практический смысл запрета на ограничения основных прав и свобод состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента РФ, и никаким другим актом, кроме федерального закона.44

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

ПРИМЕЧАНИЯ

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 55-56.

Иногда дополнительно выделяются такие термины, как «право на участие в местном самоуправлении», «право на участие в осуществлении местного самоуправления».

Максимов В.А. Права граждан на осуществление местного самоуправления // Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 517.

Постановление Государственной Думы ФС РФ от 10 июня 1994 года № 134-1 ГД «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» // Ведомости ФС РФ. 1994. № 6. Ст. 284.

Постановление ГД ФС РФ от 10 июля 1996 года № 527-II ГД «О ходе исполнения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.

Проект федерального закона № 99111398-2 «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». В июне 2000 г. проект был отклонен депутатам Государственной Думы.

Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. № 3 (5). С. 34-46.

20 Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления // Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 81.

21 Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2001. № 1. С. 59-71.

22 Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления //

Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 36.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 51, 58, 100-104.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 309-313.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М., 2005. С. 401.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 77-78.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 49.

Жаромских Д.Г. Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в РФ: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02. Тюмень, 2001. С. 9.

Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 16.

Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан РФ: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 23-24.

Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35.

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 326-327; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 327.

Указ. соч. С. 328-329.

Указ. соч. С. 330.

Указ. соч. С. 344-345.

Указ. соч. С. 345.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 84-85.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 345.

Свинарев В.В., Саломаткин А.С. Комментарий к статье 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Юридический вестник. Издание Совета Федерации. 2007. № 1. С. 5.

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 580.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 86.

Статья 3. 131-ФЗ. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Комментируемая статья посвящена правам граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Ранее в рамках регламентации данного вопроса в ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривалось, что граждане РФ: осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 1); имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 3); имеют равный доступ к муниципальной службе (п. 4); имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п. 5). В п. 6 указанной статьи также указывалось, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. В ч. 1 комментируемой статьи указано лишь то, что граждане РФ (далее по тексту комментируемого Закона в юридико-технических целях обозначаются сокращением "граждане") осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Такое регулирование более соответствует построению нормы ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Данная конституционная норма, в свою очередь, согласуется с положениями п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми: право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (как и в органы государственной власти), а также участвовать в референдуме закреплены в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Согласно ч. 3 указанной статьи не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум и свободные выборы в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа. Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Так, в п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(51) предусмотрено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Такое же регулирование содержится в ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. Федерального закона от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ)*(52) и п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(53). Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 "b" Договора о Европейском Союзе*(54), подписанном в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS N 144)*(55), заключенной в г. Страсбурге 5 февраля 1992 г. Однако, Россия в указанных актах не участвует. Как определено наряду с прочим в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(56): гражданство РФ - это устойчивая правовая связь лица с Россией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей; иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Согласно ст. 5 названного Закона гражданами РФ являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу данного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с данным законом.

В ст. 6 названного Закона в отношении двойного гражданства предусмотрено следующее: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (п. 1); приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ (п. 2).

2. В ч. 2 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее данное положение содержалось в п. 2 ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, но при этом также указывалось, что граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Рассматриваемая норма основана на закрепленном в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принципе равенства прав и свобод человека и гражданина: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В указанной конституционной норме также установлено, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный конституционный принцип соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека*(57), принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(58), заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. Применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина воспроизведен в п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что установленные Конституцией РФ и комментируемым Законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение основано на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно правовой позиции, изложенной в постановление КС России от 18 февраля 2000 г. N 3-П*(59), определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В качестве иллюстрации нормы ч. 3 комментируемой статьи следует отметить, что согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данное положение соответствуют нормам ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(60), ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(61).

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках обеспечения реализации положений комментируемого Закона в п. 4 ч. 7 его ст. 85 Правительству РФ предписывалось внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в ГПК РФ и АПК РФ в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту (см. коммент. к указанной статье). Данное регулирование соответствует международно-правовым обязательствам России, поскольку в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления в отношении правовой защиты местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Правотворческая инициатива.

Народная правотворческая инициатива - это новый демократический институт, который не знало наше прежнее законодательство о местных органах власти. Возможность использования данного института муниципальной демократии была впервые предусмотрена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Право на правотворческую инициативу население может реализовать в соответствии с уставом муниципального образования, который должен определить порядок осуществления данного права. Суть правотворческой инициативы - в разработке гражданами проектов правовых актов по вопросам местного самоуправления и внесения их на рассмотрение органов местного самоуправления.

Закон устанавливает гарантии реализации населением данного права. Во-первых, проекты правовых актов по вопросам местного значения подлежат обязательному рассмотрению органом местного самоуправления (ст. 25). Во-вторых, они рассматриваются на открытом заседании. При этом представителям населения гарантируется право участвовать в этом заседании. В-третьих, требуется, чтобы результаты рассмотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением в органы местного самоуправления, были официально опубликованы (обнародованы).

Устав муниципального образования, закрепляя данное право населения, должен установить организационный механизм реализации правотворческой инициативы, в частности, надо определить, какое число граждан должно поддержать (и в каком порядке) проект правового акта для рассмотрения его органом местного самоуправления.

В ряде муниципальных образований порядок реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу устанавливается в специальном акте. Например, городская дума города Калуги своим постановлением от 9 октября 2001 года утвердила Положение “О правотворческой инициативе населения в городе Калуге”. Согласно данному Положению под правотворческой инициативой понимается право населения вносить в городскую думу проекты правовых актов по вопросам местного значения, а также предложения по принятию, изменению или отмене правового акта городской думы. Для внесения в повестку заседания городской думы вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, жители города обращаются в думу с соответствующим предложением за подписью не менее 200 горожан, обладающих избирательным правом. Правотворческая инициатива подлежит рассмотрению на заседании думы в месячный срок. Сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы осуществляет инициативная группа в количестве не менее пяти человек, которая подлежит регистрации в организационно-техническом отделе городской думы. Регистрационное свидетельство действительно в течение 20 дней со дня его выдачи инициативной группе. Каждый житель города Калуги имеет право беспрепятственной агитации в поддержку или против правотворческой инициативы. После окончания сбора подписей инициативная группа составляет итоговый протокол и передает подписные листы и экземпляр итогового протокола в городскую думу. Результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежат официальному опубликованию в городской газете.

Народная правотворческая инициатива как институт прямой демократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений по вопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагать собственные варианты разрешения тех или иных проблем местной жизни.

29. Местный референдум

Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Законы субъектов РФ регулируют местные референдумы в отдельных законах (Московская, Челябинская области и др.), законах, нацеленных на регулирование всех видов референдумов в субъекте Федерации (Свердловская область), законах, регулирующих наряду с референдумами иные вопросы (например, в Алтайском крае в одном кодексе определяются вопросы организации выборов, отзыва, референдумов).

Юридическая сила решений, принятых на референдуме. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация - это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.Индивидуальное решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. Нормативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изменены не ранее чем через пять лет со дня их принятия. Однако в них самих может быть установлен иной порядок их изменения. Решение местного референдума может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по мотивам законности. От признания недействительным (недействующим) принятого на референдуме акта следует отличать признание комиссией референдума недействительным результата референдума. Во втором случае комиссия назначает повторное голосование.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Приведенные положения означают, что компетенция местных референдумов ограничена. И это правильно. Вряд ли разумно, например, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утверждение местных бюджетов. Однако особо следует оговорить: перечень законодательно установленных изъятий из компетенции местных референдумов является исчерпывающим и не может толковаться расширительно. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено федеральным законодателем принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако эту норму надо толковать ограничительно: как право муниципального образования в своем уставе на основании федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации определять исчерпывающий перечень вопросов, нормативные акты по которым не могут принимать ни население на референдуме, ни исполнительные органы местного самоуправления.

Принципы проведения референдумов. Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы. В основном совпадают также принципы организации выборов и референдумов. Так, при проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория муниципального образования структурируется под нужды голосования и разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право участия в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования. Последние, как правило, совпадают с избирательными участками. Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем официального опубликования упомянутых решений средствами массовой информации.Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются. Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены. Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме, не проводятся. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума. Инициатива проведения референдума. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному органу местного самоуправления, главе местной администрации. Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа. После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами. Принятие решения о проведении референдума. Представительный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано. Подготовка и проведение акта голосования. Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах. Надо отметить, что в последнее время процедура референдума заметно приближена к процедуре выборов. В частности, это касается вопросов агитации. Также установлена обязанность инициативной группы референдума по созданию собственного фонда для финансирования своей деятельности, в том числе направленной на получение определенного результата на референдуме. Однако законом субъекта РФ может быть установлено, что на местном референдуме при числе участников референдума пять тысяч и менее создание инициативной группой фонда не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Результаты референдума. Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается непринятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени). Результаты референдума могут быть признаны недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума; в) по решению суда.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Для изменения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жителей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. Таким образом, волеизъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей. Особенности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обязательную силу решения референдума. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

30. Муниципальные выборы .

Муниципальные выборы, избирательное право

и избирательная система

Понятие муниципальных (местных) выборов. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Выделим ряд характерных черт выборов.

1. Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

2. Выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но как часть и исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.

Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти. Правда, указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

10.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. 19 в. МСУ, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях России земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления заключалось в формировании децентрализованных органов МСУ. Земские учреждения не входили в систему органов гос власти. Земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, но на практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались гос органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов МСУ, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал гос органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, к-рые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в 3 года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно 1 раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей. Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным гос налогом. Его дополняли целевые дотации гос-ва, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, под-лежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения. В 60-е гг. 19 в. МСУ в России распространилось на тер-риях губер-ний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы МСУ расширились за счет низовых административно-тер-риальных единиц- волостей. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, мед помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофесси-ональных и компетентных работников.

Городовое положение 16 июня 1870 г. замени-ло сословно-бюрократические органы управления городом всесословными органами, осно-ванными на принципе имущественного ценза,. Систему органов городского общественного управления составляли: 1 . Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;2. Городская Дума (распорядительный орган);3. Городская управа (испо-лнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, явля-ющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на 3 разряда, каждый из к-рых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупне-йших налогоплательщиков. В задачи городс-кого самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города, содержание городс-ких коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нару-шение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных поста-новлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, имели право собираться в те-чение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Дума на-начала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п. Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы, утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих -губернатором, городские головы двух столиц -непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководст-во делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались гос служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, к-рый имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

Термин «местное самоуправление» является многозначным. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под правом на местное самоуправление, правом на осуществление местного самоуправления .

В гл. 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ, данное право является конституционным по смыслу ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления . Кроме того, в ст. 133 речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Конституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления .

В. И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Он подчеркивает, что это неодинаковые юридические категории. Право на самоуправление как субъективное право не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового .

«Понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты» .

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав.

Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная привязка коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правами: а) принимать решения самостоятельно; б) участвовать в принятии решений; в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей .

К коллективным правам относят :

1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ);
2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ);
4) право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ);
7) право населения принимать решения по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);
8) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ);
9) право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ);
10) право на установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ);
11) право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9

ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ);

12) право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ,

ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ);

13) право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1,

ч. 2 ст. 43, ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ);

14) право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ч. 3 и 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ);
15) право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим.

К индивидуальным правам относятся :

1) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
2) право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ);
4) право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
7) право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (ст. 30 Конституции РФ, ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ);
8) право членов местного сообщества на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (ст. 46 Конституции РФ, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

- право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;
- право на выражение недоверия органу местного самоуправления;
- право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;
- право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;
- право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить ряд форм непосредственной реализации как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением права на осуществление местного самоуправления, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В ст. 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н. С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 55. Положение ст. 133

Конституции РФ о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам РФ, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство .

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ установленные Конституцией РФ и названным Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная формулировка точно соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это дает основание утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается .

И еще. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ однозначно говорилось «запрещается», то в Федеральном законе № 131-ФЗ допускается подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» .

Кроме того, в ст. 80 и 82 Федерального закона № 131-ФЗ предполагается установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

2. Постоянно проживающим жителем муниципального образования признается гражданин Российской Федерации, который проживает на территории муниципального образования на жилой площади, принадлежащей ему на правах собственности или найма, в общежитии или входит в состав семьи собственника либо нанимателя жилья независимо от срока проживания на территории муниципального образования, за исключением лиц, прибывающих с краткосрочными визитами.
3. Гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, но имеющий на ней на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающий налоги в местный бюджет, имеет право участвовать в делах местного сообщества по решению администрации района.
4. Жители района имеют право участвовать в местном самоуправлении через формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
5. Жители района имеют равный доступ к муниципальной службе.
6. Жители района имеют право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления и получать ответ по существу обращений в течение срока, установленного законодательством Российской Федерации.
7. Жители района имеют право на внесение проектов решений в районное собрание депутатов района. Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные жителями района в районное собрание депутатов, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании, а результаты рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок внесения и рассмотрения проектов решений, вносимых жителями района, устанавливается регламентом районного собрания депутатов.
8. Жители муниципального образования имеют право получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления.
9. Жители муниципального образования "Волосовский район" осуществляют свое право на местное самоуправление:
- путем местных референдумов, опросов, собраний и сходов граждан;
- путем участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
- через выборные и иные органы местного самоуправления.

Конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления. Понятие права на осуществление местного самоуправления

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Шугрина Екатерина Сергеевна

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

10.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.