Соссп заявил о прессинге надзорных органов. реформа госконтроля тонет в невыполнимых требованиях

Дата: 10.06.2020

С 2018 года контрольно-надзорные органы России будут проводить проверки, используя риск-ориентированный подход. Об этом заявил премьер-министр РФ Дмитрий Медведев в ходе селекторного совещания по вопросу «О ходе реализации приоритетной программы „Реформа контрольной и надзорной деятельности“».

«Начиная с 2018 года все плановые проверки должны проводиться исключительно исходя из категорий рисков. По таким категориям рисков необходимо распределить все поднадзорные объекты», - сказал Медведев.

Председатель правительства пояснил, что в этом случае фокус деятельности контрольно-надзорных органов должен быть сосредоточен на тех сферах, где угроза причинения вреда, прежде всего жизни и здоровью людей, является максимальной. «Такой же подход необходимо использовать и при внеплановых проверках», - добавил премьер.

При этом после реформирования деятельность контрольно-надзорных органов должна будет оцениваться не по количеству проведенным проверок или величине выписанных штрафов, а по улучшению реальных показателей безопасности, подчеркнул Медведев.

Важно, чтобы не только приходили с проверкой, а фактически замеряли, насколько снизилась смертность, травматизм, заболеваемость или экономический ущерб. На этом же основании будут приниматься и соответствующие кадровые решения, отметил глава правительства.

Премьер обратил внимание, что многие требования контрольно-надзорных органов «перекочевали из советских времен», что несовместимо с современными условиями развития предприятий. Поэтому Медведев поручил надзорным ведомствам подготовить к осени дорожные карты по сокращению и актуализации требований. «В дальнейшем эти требования должны быть кодицифицированы по каждой сфере государственного контроля», - говорит глава кабмина.

Он призвал предпринимателей активно участвовать в пересмотре требований контрольно-надзорных органов. По мнению Медведева, это должно улучшить взаимоотношения властей и предпринимателей.

При непосредственном участии предпринимателей внедряются и проверочные листы, то есть списки контрольных вопросов для проверки. Я подписал ряд постановлений на эту тему. Такие чек-листы станут обязательными при плановом пожарном надзоре, надзоре в сфере природопользования и связи. Предмет проверок будет строго ограничен с согласованным перечнем вопросов, сказал премьер.

Еще одним из главных направлений реформирования контрольно-надзорной сферы должна стать ее цифровизация, уверен Дмитрий Медведев:

Нам предстоит совершить переход от долгих и дорогих очных проверок к дистанционным методам контроля с помощью телеметрии, датчиков, фото- и видеофиксации и так называемого интернета вещей.

Основным результатом реформы Медведев назвал принципиальное изменение самой философии контрольно-надзорной деятельности.

«Перестроить принцип „найти нарушение и наказать любой ценой“ на принцип партнерского и сервисного отношения к бизнесу. Сместить акцент на профилактику нарушений и предотвращение ущерба», - объяснил премьер.

Мы договаривались с каждым надзорным органом, что в регионах ежеквартально будут проводиться публичные обсуждения результатов проверок предпринимателей по существу, причем в профессиональном ключе. Для оценки практических результатов хода реформы в правительстве будет создана специальная аттестационная комиссия. Она будет постоянно следить за работой руководящего состава надзорных ведомств, заключил Дмитрий Медведев.

Присутствующий на совещании глава Генпрокуратуры Юрий Чайка отметил, что наибольшее количество проблем предпринимателям приносят проверки со стороны МВД.

«Спросите любых представителей бизнеса: визиты кого из проверяющих создают наибольшие проблемы? Ответ будет однозначный - сотрудников полиции. Под видом властных оперативных мероприятий они могут появиться в любой организации, изъять документацию», - цитирует генпрокурора ТАСС.

По словам Чайки, еще в 2013 году выступая в Совете Федерации, он предложил установить обязательное согласование подобных проверок прокурорами. «Однако соответствующее законодательное предложение, поддержанное Общественной палатой и бизнес-сообществом, торпедируется МВД и другими силовиками и до сих пор не организовано», - пожаловался руководитель ГП.

Между тем, согласно его данным, за последние три года при проведении более 19 тысяч гласных оперативных мероприятий подразделениями МВД допущено свыше двух тысяч нарушений, а возбуждением уголовного дела закончилось менее 15% расследований. «Спрашивается, в остальных случаях зачем сотрясали бизнес-структуры?» - заметил генпрокурор.

По данным прокуроров, МВД в целом является одним из лидеров по числу допущенных нарушений в ходе реализаций контрольных полномочий в отношении предпринимателей. Свыше 4 тысяч в 2016 году. Больше только у МЧС - почти 6 тысяч, подытожил он.

Как сообщил по итогам совещания министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов , в реализации реформы контрольно-надзорной деятельности принимают активное участие в том числе и региональные власти. В частности, регионы ставят вопросы о делегировании части надзорных полномочий в тех сферах, которые наиболее значимы для экономики и жизни конкретных территорий.

Мы будем прорабатывать эти предложения. Есть виды государственного надзора, которые не могут быть переданы на региональный уровень. Связано это с тем, что многие риски, которые контролируют надзоры, являются экстерриториальными. Это означает, что их федерализация, централизация - наиболее качественный путь по защите интересов граждан, их жизни и здоровья, высказался Абызов.

По словам министра по работе Открытого правительства, чтобы уберечь бизнес от давления со стороны силовиков, о чем говорил Чайка, административные расследования бизнес-структур могут приравнять к проверкам с обязательным согласованием.

«Одно из поручений, решений, которое сегодня обсуждалось, связано с тем, чтобы внести изменения в законодательство и административное расследование фактически приравнять к проверкам, а это означает, что административное расследование будет подлежать согласованию с прокуратурой», - сказал он журналистам.

Вчера, 6 февраля, в рамках Недели российского бизнеса в Москве состоялся форум «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность: интересы бизнеса и государства».

С докладом выступил куратор реформы госконтроля, министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. В наступившем году российские работодатели уже не так обеспокоены вопросами контрольно-надзорной деятельности. На первый план вышли проблемы, связанные с тарифами, высокими налогами и недостатком квалифицированных кадров. Впрочем, более половины из них всё же ожидают необходимых преобразований в этой сфере и снижение административной нагрузки, связанной с госконтролем. Основными направлениями контрольно-надзорной реформы в 2018 году станут устранение избыточных и устаревших требований, пересмотр Кодекса об административных правонарушениях, внедрение информационных технологий, а также доработка проверочных листов для предприятий и профилактика нарушений у работодателей. Модернизация системы государственного и муниципального контроля и надзора зафиксирована законопроектом, который сейчас находится на рассмотрении в Госдуме.

«Избыточное давление со стороны надзорных органов испытывают почти 40 % бизнесменов» - утверждает глава Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александр Шохин. Эти данные получены в ходе опроса бизнес-сообщества. Уточним, что в 2017 году плановые проверки проходили в 87 % компаний-респондентов, а внеплановые - в 47 %. За 3 года плановых проверок стало меньше. Однако ситуация с внеплановыми проверками практически не изменилась, подчеркнул Александр Шохин.

«Михаил Анатольевич (Абызов) активно подталкивает бизнес к тому, чтобы он своевременно реагировал на инициативы правительства и федеральных органов власти в области контрольно-надзорной деятельности. Это наиболее продуктивный диалог в рамках всех программных комитетов, мы его пытаемся использовать и по другим приоритетным государственным программам», - сообщил глава РСПП.

Предприниматели ведут активную работу по продвижению контрольно-надзорной реформы. На сегодняшний день подготовлено более 400 предложений по актуализации предъявляемых к предпринимателям требований, которые преобразованы в так называемые «дорожные карты». Правда, реакция властей на поступившие предложений пока не оперативна. Для снижения нагрузки на предприятия предлагается ограничить проверку обязательных требований, которые установлены до введения процедуры оценки регулирующего воздействия (в 2014 году). Также предложены инициативы по внедрению принципа one in - two out (каждое новое требование вводится после отмены двух других), пересмотру КоАП и совершенствованию проверочных листов.

Михаил Абызов согласен с тем, что темпы реализации «дорожных карт» по пересмотру требований действительно пока невелики. Однако, в 2018 году планируется рассмотреть их в полном объеме. В отношении пересмотра КоАП министр настроен решителен - «Сегодня его структура не учитывает соразмерность штрафов объёмам бизнеса. В результате штрафы, которые предъявляются бизнесу, зачастую приводят к его закрытию». Что касается доработки проверочных листов – планируется выделить требования, являющиеся основополагающими для осуществления государственного контроля. Лишние требования, по-видимому, уберут.

Насчёт соотношения плановых и внеплановых проверок Михаил Абызов сообщил следующие важные статистические данные: «За 2017 год количество плановых проверок на федеральном уровне было сокращено в сравнении с 2016 годом на 30%. Сокращение в 2016 году по сравнению с 2015 годом составило 15%. Таким образом, за два года количество плановых проверок с более миллиона единиц сокращено до 450 тысяч. И в 2018 году в заявке, которую мы согласовали с органами прокуратуры, по плановым проверкам также есть снижение на 8%. В итоге в 2018 году мы сократили объём плановых проверок в два с половиной раза от уровня 2015 года. Это значительное снижение административной нагрузки. Не так успешно обстоят дела с внеплановыми проверками, их число в 2017 году по предварительным данным чуть сократилось. Количество внеплановых проверок всё ещё остаётся на уровне более миллиона, и это означает, что нам необходимо в приоритетном порядке в 2018 году с нашими государственными контрольными органами сконцентрироваться на реформе института внеплановых проверок».

Усовершенствованные механизмы проведения внеплановых проверок отражены в новом законе о госконтроле , который находится сейчас в Госдуме. Контрольно-надзорный орган, согласно документу, сможет, не инициируя внеплановую проверку, запросить информацию у предпринимателя либо использовать иные инструменты реагирования на целостный сигнал об опасности и угрозе, пояснил Михаил Абызов. Он заявил, что каждая из сторон заинтересована в более скором принятии закона о госконтроле. Законопроект уже собрал заключения от 47 субъектов, из них 46 положительны. Председатель комитета нижней палаты парламента по контролю и регламенту Ольга Савастьянова отмечает: «Мы понимаем, что та практика, которая на сегодняшний день существует в контрольно-надзорной деятельности, очень затратна по ресурсам, неэффективна по своим результатам и ущербна для бизнеса и экономики, должна уйти в прошлое. Оценивая тот законопроект, который поступил в Госдуму, можно сказать, что тут противоречий нет. Основные цели закона ориентированы на то, чтобы повысить безопасность граждан, качество продукции и услуг, радикально снизить административную нагрузку на бизнес. Он создаёт развёрнутую систему гарантий прав граждан и предпринимателей».

Еще одним инструментом реформирования системы контрольно-надзорной деятельности в 2018 году станет развитие современных информационных технологий и дистанционного взаимодействия между предпринимателями и надзорными органами. Вся отчётность будет переведена в электронный вид, а общение с инспекторами будет осуществляться через личные кабинеты. Заместитель главы Минэкономразвития Савва Шипов объявил о разработке программы «Цифровая экономика», позволяющей выполнить намеченные планы. «Мы предполагаем, что необходимо уйти от миллиардов сведений, которые предоставляет бизнес, к чёткой, понятной, прозрачной системе. Для этого необходимо создать реестр всех форм и требований по отчётности, которые существуют, и перейти к системе "одного окна". Это означает, что все данные, которые собираются с бизнеса, должны предоставляться один раз в понятной и прозрачной форме. Дальше все органы власти, которым требуются эти данные, должны получать их из одного места», - уточнил замглавы Минэкономразвития Савва Шипов.

Своя роль в оптимизации контрольно-надзорной деятельности и у Генеральной прокуратуры. В ведомстве подготовили законопроект, который расширяет перечень проверок, требующих согласования с прокуратурой. Данная мера снизит необоснованное давление на предприятия. Генеральный прокурор РФ Александр Буксман сообщает, что В 2017 году прокурорами выявлено около 170 тысяч нарушений закона в области контрольно-надзорной деятельности, внесено 33 тысяч представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено 24 тысяч должностных лиц, а к административной - более 4 тысяч. На рассмотрение в суд направлено 2200 исков в защиту предпринимателей. «В психологии прокуроров произошли серьёзные изменения. Прежде их представляли как дубину, которая крушит всех налево и направо. Сегодня это совершенно другое ведомство, можно сказать, с человеческим лицом», - заявил Александр Буксман.

Министр Михаил Абызов поддерживает уход от «палочной» системы: «В 2017 году было принято революционное решение - перейти на новую систему оценки результативности и эффективности. Теперь мы проверяем эффективность работы территориальных органов по тому, как они смогли своей работой предотвратить ущерб и улучшить статистику по нанесённому вреду. Здесь крайне важно развитие элементов и институтов профилактики. По нашим данным, профилактикой можно охватить в 20 раз больше поднадзорных субъектов, чем контрольными мероприятиями».

Уже в феврале ожидается принятие обновлённого стандарта по профилактике нарушений, и, вместе с тем, увеличение охвата предприятий профилактическими мероприятиями.

Ключевые слова

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / НАДЗОР / ЗАЩИТА ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ / КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ ОРГАНЫ / ПРОВЕРКА / РИСК / СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ / РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД / ИЗБЫТОЧНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДАВЛЕНИЯ / НЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / STATE CONTROL / SUPERVISION / PROTECTION OF THE RIGHTS OF LEGAL ENTITIES / CONTROL AND SUPERVISORY BODIES / VERIFICATION / RISK / RISK MANAGEMENT SYSTEM / RISK-ORIENTED APPROACH / REDUNDANCY OF ADMINISTRATIVE PRESSURE / NON-STATE CONTROL

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Статья посвящена реформе государственного контроля (надзора ) в Российской Федерации. Контрольно-надзорная деятельность оказывает ощутимое и в то же время крайне неоднозначное влияние на экономику страны, что обусловливает повышенное внимание к состоянию законодательства о государственном контроле (надзоре ) государства и хозяйствующих субъектов. Законодательство о государственном контроле (надзоре ) находится в состоянии непрерывного совершенствования, однако работа над проектом нового федерального закона, начатая в 2014 г., по ряду причин была остановлена. Цель статьи анализ развития законодательства о государственном контроле (надзоре ), выявление его тенденций и основных закономерностей и определение на этой основе цели и перспективных направлений его дальнейшего развития. Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. Использованы общефилософские, общенаучные и специальные юридические методы исследования. Особое внимание уделено сравнительному и системному методам исследования. Проведен сравнительный анализ административно-правовых норм об организации и осуществлении государственного контроля (надзора ). Рассмотрены этапы модернизации контрольно-надзорной деятельности государства, выделены актуальные проблемы, возникающие при осуществлении государственного контроля (надзора ); проведен анализ нового проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре ) и муниципальном контроле, исследуются его основные новеллы, их преимущества и недостатки, а также соотношение с принятыми концепциями и стратегиями развития законодательства и с законодательством ЕАЭС. По мнению авторов, ряд новелл, в том числе положения о применении риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, заслуживает положительной оценки, в то же время ни действующее законодательство, ни разрабатываемый законопроект не формируют законченный правовой институт государственного контроля (надзора ). Проведенное исследование позволило авторам сформулировать задачи следующего этапа реформы контрольно-надзорной деятельности.

Текст научной работы на тему «Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

НОЗДРАЧЕВ Александр Филиппович, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

ЗЫРЯНОВ Сергей Михайлович, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

КАЛМЫКОВА Анастасия Валентиновна, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

Цель статьи - анализ развития законодательства о государственном контроле (надзоре), выявление его тенденций и основных закономерностей и определение на этой основе цели и перспективных направлений его дальнейшего развития.

Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. Использованы общефилософские, общенаучные и специальные юридические методы исследования. Особое внимание уделено сравнительному и системному методам исследования. Проведен сравнительный анализ административно-правовых норм об организации и осуществлении государственного контроля (надзора).

Рассмотрены этапы модернизации контрольно-надзорной деятельности государства, выделены актуальные проблемы, возникающие при осуществлении государственного контроля (надзора); проведен анализ нового проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, исследуются его основные новеллы, их преимущества и недостатки, а также соотношение с принятыми концепциями и стратегиями развития законодательства и с законодательством ЕАЭС.

По мнению авторов, ряд новелл, в том числе положения о применении риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, заслуживает положительной оценки, в то же время ни действующее законодательство, ни разрабатываемый законопроект не формируют законченный правовой институт государственного контроля (надзора).

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, защита прав юридических лиц, контрольно-надзорные органы, проверка, риск, система управления рисками, риск-ориентированный подход, избыточность административного давления, негосударственный контроль.

Reform of State Control (Supervision) in the Russian Federation

A. F. NOZDRACHEV, head of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor

E-mail: [email protected]

S. M. ZYRYANOV, leading research fellow of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

A. V. KALMYKOVA, senior research fellow of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

The purpose of the article is to analyze the development of legislation on state control (supervision), identify trends and basic patterns and determine on this basis the goals and prospective directions for its further development.

The methodological basis of the study is a set of methods of scientific knowledge, among which the dialectical method takes the leading place. General philosophical, general scientific and special legal methods of research are used. Particular attention is paid to the comparative and systematic methods of research. A comparative analysis of administrative and legal norms on the organization and implementation of state control (supervision) was carried out.

The authors examined the stages of modernization of the state control and supervision activities, highlighted current problems in the implementation of state control (supervision), and also analyzed the new draft federal law on state control (supervision) and municipal control. The main novelties of the draft federal law on state control (supervision) and municipal control are investigated, their advantages and disadvantages, their correlation with the adopted concepts and development strategies of legislation, as well as with the legislation of the EAEC.

According to the authors, a number of short stories, including the provisions on the application of a risk-based approach to the organization of control and supervisory activities deserve a positive assessment, at the same time, neither the current legislation nor the draft law forms a complete legal institution of state control (supervision) .

The study conducted by the authors allowed to formulate the tasks of the next stage of the reform of the control and supervisory activities.

Keywords: state control, supervision, protection of the rights of legal entities, control and supervisory bodies, verification, risk, risk management system, risk-oriented approach, redundancy of administrative pressure, non-state control.

DOI: 10.12737/article_599d74421f88b5.06552344

В настоящее время в России осуществляется третий этап реформы контрольно-надзорной деятельности. Первым этапом реформы стало принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № Ш-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее - Федеральный закон № 134-ФЗ). Данный Закон стал первым решительным шагом в правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности, заложившим правовые основы и определившим общие принципы взаимоотношений государства и бизнеса.

До 2001 г. в Российской Федерации нормативно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществлялось фрагментарно. Несмотря на то что в теории административного права основные положения данного правового института сформировались уже во второй половине прошлого века1, в законодательстве не проводилось разграничение между контролем и надзором. Широта пределов усмотрения государственных инспекторов в совокупности с наличием в их статусах полномочий по применению мер административного принуждения, весьма ощутимых для граждан и организаций как объектов контрольно-надзорной деятельности, создавали условия для коррупции, использовались в недобросовестной конкуренции, тормозили экономическое развитие, создавая административные барьеры2. При

1 См., например: Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981; ЗдирЯ. А. Государственные инспекции в СССР. М., 1960; Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: Проблемы над-ведомственного контроля. М., 1974.

2 Именно этими причинами было обу-

словлено изъятие в 2006 г. из компетенции контрольно-надзорных органов полномочия

этом угрозы, обусловленные многочисленными нарушениями обязательных требований нормативных правовых актов объектами контрольно-надзорной деятельности, не устранялись3.

по приостановлению деятельности поднадзорных объектов. См. Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

3 Надзор за безопасностью гидротехнических сооружений, например, осуществлялся в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в которой был определен предмет государственного надзора и устанавливались полномочия органов надзора. Органы государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений утверждали правила и критерии безопасности гидротехнических сооружений, согласовывали задания на проектирование и проекты строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, участвовали в приемке их в эксплуатацию. Должностные лица органов государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений имели право беспрепятственно посещать гидротехнические сооружения, проверять их состояние, соответствие их состояния декларациям, выдавать предписания об обеспечении безопасности, приостанавливать действие и аннулировать лицензии на осуществление деятельности по строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений, запрещать деятельность физических и юридических лиц и т. д. Статьей 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» полномочиями по осуществлению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции наделялись федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и орга-

В законодательстве о контрольно-надзорной деятельности не устанавливались цели и задачи этого вида государственной деятельности, отсутствовали общие положения и принципы взаимоотношений между субъектами и объектами контрольно-надзорной деятельности, полномочия контрольно-надзорных органов не ограничивались рамками административных процедур, права физических и юридических лиц не обеспечивались какими бы то ни было гарантиями, за исключением общеправовых механизмов защиты прав граждан и организаций.

Ситуация усугублялась многообразием видов контрольной деятельности. Помимо традиционных видов ведомственного, межведомственного, надведомственного государственного контроля существует налоговый, таможенный, банковский, финансово-бюджетный, муниципальный, пробирный, санитарно-эпидемиологический, земельный, лицензионный и многие другие виды контроля (надзора)4.

Казалось бы, все это однородная деятельность, однако попытки единообразно ее упорядочить каждый

ны местного самоуправления, их система и функции должны были быть установлены Правительством РФ, которое установило Положение о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции и возложило контрольно-надзорные полномочия на налоговую службу. В соответствии с данным Положением Госналогслужба России должна была ежегодно проводить обследование лицензиатов и имела право приостанавливать действие лицензии и аннулировать лицензию.

4 Тенденция к увеличению видов государственного контроля (надзора) наблюдается и сейчас. Появляются и получают нормативно-правовое регулирование новые виды, такие как контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им государственных функций, общественный контроль и т. д.

раз заканчиваются неудачей. В то же время потребность в таком общем упорядочении со временем лишь возрастает.

Несмотря на отмеченные проблемы, нормативное правовое регулирование контроля (надзора) развивалось довольно высокими темпами. С момента принятия Федерального закона № 134-ФЗ началось формирование нового самостоятельного административно-правового института государственного контроля (надзора). Надо сказать, что законодатель при определении предмета правового регулирования исключил из него все отношения, природа которых вызывала у него сомнения (отношения в областях осуществления бюджетного контроля, банковского надзора или оперативно-розыскной деятельности), а также те, правовое регулирование которых уже сформировалось (налоговый, таможенный контроль). Фактически предметом регулирования Федерального закона № 134-ФЗ стали надзорные отношения. На это указывает ограничение предмета проверок обязательными требованиями, установленными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

За время действия Федерального закона № 134-ФЗ стало понятно, что устанавливаемые им гарантии прав предпринимателей недостаточны и не обеспечивают в полной мере условия для экономического развития страны. Кроме того, изменения, которые вносились в этот Закон (а всего за семь лет его действия было принято десять федеральных законов, изменявших его), за редкими исключениями предусматривали последовательное умаление прав предпринимателей и расширение полномочий контрольно-надзорных органов.

Наиболее ощутимые результаты второго этапа реформирования контрольно-надзорной деятельности связаны с принятием Федерального закона от 26 декабря

2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

Федеральный закон № 294-ФЗ значительно больше по объему, против 18 статей Федерального закона № 134-Ф3, в нем 27 статей. Однако при том, что защищенность прав предпринимателей усилилась5, многократно вырос и перечень видов контрольно-надзорной деятельности, полностью или частично выведенных из предмета правового регулирования Федерального закона № 294-ФЗ6. В соответствии с этим

5 В частности, исследователи отмечают, что установление принципа, который сформулирован как презумпция добросовестности проверяемого лица, является исключительно важным, поскольку применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к проверяемому одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган. См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.

6 Профессор О. М. Олейник обращает внимание и на другую проблему: «В настоящее время создана опасная практика исключения применения положений Закона 2008 г. при проведении проверок по обращениям граждан, организаций, органов государ-

ственной власти, поступившим в орган контроля, если в таких обращениях есть хоть малейшие признаки какого-либо админи-

стративного правонарушения. Используя юрисдикцию КоАП РФ, а не Закона 2008 г., административный орган освобождает себя от утомительных процедур, связанных с правильным оформлением проверки, в том числе от согласования внеплановой проверки с органами прокуратуры». См.: Олей-

Законом были сформированы федеральные информационные системы, значительно повысилась роль органов прокуратуры, на которые были возложены полномочия по формированию ежегодного федерального плана проведения плановых проверок и согласование внеплановых проверок, вследствие чего общее число проверок резко снизилось и эта динамика сохраняется, хотя следует согласиться с мнением З. А. Саидо-ва, что кардинального изменения ситуации не произошло7.

Ускорилась и изменчивость правового регулирования. За десятилетие своего действия Федеральный закон № 294-ФЗ подвергался изменениям 62 раза. Эти федеральные законы развивают нормативно-правовое регулирование государственного контроля (надзора) в двух противоположных направлениях. Первое продолжает реализацию государственной политики по благоприятствованию предпринимательской деятельности. В этом направлении наиболее существенными представляются положения о планировании, согласовании, ведомственном и надведомственном контроле и прокурорском надзоре, о внедрении риск-ориентированного подхода, о транспарентности контрольно-надзорной деятельности. Внедрение электронного межведомственного документооборота позволило сократить количество запрашиваемых контрольно-надзорными органами документов и сведений, а использование при проведении проверок проверочных листов сокращает дискрецию инспекторов. Меняется общая ориентация государственного контроля (надзора) с

ник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. 2016. № 11.

7 См.: Саидов З. А. К вопросу об упорядочении контрольно-надзорной деятельности в сфере экономики // Российская юстиция. 2017. № 1.

карательной и фискальной на превентивную, контрольно-надзорным органам вменяется в обязанность заниматься профилактикой нарушений обязательных требований.

Второе направление проявляется в расширении полномочий контрольно-надзорных органов, перечня оснований для проведения внеплановых проверок и случаев, когда они проводятся без предварительного уведомления предпринимателей, установлении новых изъятий из общего порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля8. Кроме того, пока невозможно дать однозначную оценку внедрения в практику контрольно-надзорной деятельности новых форм и методов, таких как плановые (рейдовые) осмотры или контрольная закупка.

Многочисленные изменения, которым подвергался Федеральный закон № 294-ФЗ, негативно сказались на целостности, последовательности и логичности нормативного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности. Многие новеллы входят в противоречие с общими принципами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Российская судебная практика однозначно показывает, что с проблемами при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля сталкивается почти каждый десятый предприниматель в стране. Системный анализ судебных решений позволяет выявить следующие группы нарушений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля: ограничение прав хозяйствующих субъек-

8 Подробнее см., например: Ноздра-чев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6; Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 168.

тов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством; установление не предусмотренных законом сборов и обязанностей; принятие правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность и осуществление государственного контроля (надзора) с превышением предоставленных полномочий; ограничение свободы экономической деятельности посредством недобросовестной конкуренции, связанной с нарушениями антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд; ограничение свободы экономической деятельности предпринимателей при осуществлении государственного контроля (в том числе проведение проверок без приказа, нарушение периодичности без определения срока начала и завершения, истребование большего, чем предусмотрено законодательством, объема документации при проведении проверок)9.

Основная задача, указанная еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.10, при реформировании системы государственного контроля (надзора) - нахождение такого баланса частного и публичного воздействия, при котором бы обеспечивались свобода договора и справедливое функционирование рынка, с одной стороны, с другой - защита интересов различных социальных групп, - остается актуальной и сейчас.

Третий этап реформирования контрольно-надзорной деятельности связан с исполнением п. 1 перечня поручений Президента РФ от 4 января 2015 г. № Пр-13, а так-

9 Подробнее см.: Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012.

10 См. распоряжение Правительства РФ

Во исполнение указанных поручений Правительства РФ и Президента РФ подготовлен законопроект, который определяет новые правовые и организационные основы системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, общие принципы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и защиты прав граждан и организаций.

Одним из принципиально новых направлений реформирования рассматриваемой сферы является переход к его осуществлению на основе системы управления рисками. Риск как юридическая категория широко используется в законода-тельстве11, в том числе в рассматриваемом проекте федерального закона о государственном и муниципальном контроле (надзоре) (гл. 3). Действующее законодательство под риском понимает вероятность наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья граждан, имущества, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений в результате вероятности несоблюдения субъектами нормативных правовых актов либо вследствие воздействия техногенных и природных факторов12.

Риск как потенциальная опасность присущ практически всем сторонам жизнедеятельности. Осмысле-

11 См.: Рыльская М. А. Риск как правовая категория // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В. И. Авдийского, М. А. Лапиной. М., 2014.

12 См., например, Таможенный кодекс Таможенного союза, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации 2001 г., Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

ние этого явления приводит к выводу: «Риск - сложное социальное явление, корни которого в природе общества, государства и человека»13.

Риски надо предвидеть, анализировать и учитывать. Смысл контроля (надзора) состоит в снижении рисков (управлении ими). Система управления риском как раз основывается на том, что субъекты должны предпринимать все зависящие от них меры, чтобы минимизировать нарушения со стороны субъектов хозяйственной деятельности.

Система управления рисками как основа осуществления государственного контроля (надзора) является не новой для России. Так, действующий уже почти десятилетие Таможенный кодекс Таможенного союза14 устанавливает зависимость степени проведения таможенного контроля, его форм и объектов от рисков нарушения таможенного законодательства (ст. 128). В свою очередь, основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование системы управления рисками, закреплены в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г., которая в качестве основных задач системы управления рисками предусматривает создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование системы управления рисками; разработку методик (программ) по выявлению рисков; определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков; выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

13 Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное издание. М., 2012. С. 64; Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой среде // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 5 и след.

14 Данная система сохранена и в новом Таможенном кодексе Евразийского экономиче-

ского союза (Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от

Система управления рисками также широко применяется в сфере охраны труда, защиты от чрезвычайных ситуаций15, в атомной сфере, в платежной системе16 и т. д.

В законопроекте под риском понимается вероятность наступления в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований событий, следствием которых могут стать потенциальные негативные последствия различной степени тяжести.

Отнесение объектов государственного и муниципального контроля (надзора) к категории риска (классу опасности) осуществляется на основе сопоставления их характеристик с критериями рисков, относящихся к данной категории риска (классу опасности), к которым относятся показатели, характеризующие, в частности, вид экономической деятельности, ее масштаб, потенциальный объем негативных последствий для охраняемых законом ценностей, статистику случаев причинения вреда, результаты мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), факты, подтверждающие соблюдение гражданами и организациями обязательных требований.

15 См., например, приказ МЧС России от 4 марта 2011 г. № 94 «Об утверждения Положения о функциональной подсистеме мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. № 105 «Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» и др.

16 Статья 28 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» под системой управления рисками в платежной системе понимает комплекс мероприятий и способов снижения вероятности возникновения неблагоприятных последствий для бесперебойности функционирования платежной системы с учетом размера причиняемого ущерба.

Следует отметить, что установление периодичности проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в зависимости от класса опасности было осуществлено и в государствах - членах евразийского пространства17. В условиях развития интеграционных процессов и необходимости проведения гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС в тех областях, в отношении которых не установлены унифицированные требования на наднациональном уровне, обеспечение согласованных подходов к осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля особенно важно.

Несомненно, новый подход к осуществлению государственного и муниципального контроля (надзора) должен будет способствовать повышению уровня законности и безопасности в соответствующих сферах деятельности и снижению избыточности административного давления на бизнес18.

17 Законодательство о государственном контроле (надзоре) в государствах - членах ЕАЭС прежде всего формируют следующие базовые нормативные правовые акты: 3акон Кыргызской Республики от 25 мая 2007 г. № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства»; Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»; Предпринимательский кодекс Республики Казахстан.

18 О. Г. Шапиева также указывает, что подход к определению интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба) позволит не только снизить нагрузку на бизнес, но и сделать контрольно-надзорную деятельность более эффективной и рационализировать расходование ресурсов на функционирование государственного аппарата. См.: Шапиева О. Г. О новациях в законодательстве, регулирующем взаимоотношения контрольно-надзорных органов и бизнеса // Прокурор. 2016. № 3.

Система управления рисками также позволит переориентировать контрольно-надзорную деятельность на направлениях деятельности и объектах, характеризующихся повышенными рисками, что будет способствовать минимизации вмешательства в деятельность граждан и организаций, характеризующихся низким уровнем риска и устойчивым добросовестным поведением. Общественно-полезным результатом новой ориентации контрольно-надзорной деятельности станет более оптимальное использование материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общая схема организации системы управления рисками, проектируемая в законопроекте, предусматривает создание национальной и ведомственной систем управления рисками.

Национальная система управления рисками включает определение национальных приоритетов по снижению рисков в соответствующих сферах деятельности, организацию межведомственного взаимодействия в рамках реализации национальных приоритетов по снижению рисков и организацию ведомственных систем управления рисками в соответствующих сферах.

Ведомственная система управления рисками содержит следующие элементы: идентификация рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе определение их исчерпывающего перечня с учетом характера и тяжести негативных последствий для охраняемых законом ценностей и приемлемого (допустимого) уровня риска; анализ рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе определение причин возникновения рисков, условий, которые влияют на тяжесть негативных последствий и вероятность их возникновения, категоризация рисков с учетом тяжести негативных последствий и вероятность их наступ-

ления; минимизация рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе выбор интенсивности (форм, продолжительности, объема и периодичности) мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) для каждой категории риска; мониторинг, оценка эффективности и совершенствования системы управления рисками в соответствующей сфере деятельности.

Таким образом, ведомственная система управления рисками представляет собой комплекс внутриведомственных мероприятий (методологических, информационно-аналитических, организационных, технологических и др.) по выявлению, минимизации и предотвращению рисков. Общий порядок организации и функционирования ведомственных систем управления рисками будет определяться Правительством РФ.

При использовании систем управления рисками органы государственного и муниципального контроля (надзора) будут при планировании и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) учитывать степень тяжести негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований. Законопроектом определяются основные понятия и порядок правового регулирования систем управления рисками, а также результаты их реализации. В результате оценки рисков подконтрольные (поднадзорные) объекты разделяются на категории, при этом максимально возможная шкала категорий риска причинения вреда включает шесть позиций (чрезвычайно высокий; высокий; значительный; средний; умеренный; низкий).

Практическим результатом введения систем управления рисками станет уход от предусмотренной Федеральным законом № 294-ФЗ «плоской», недифференцированной шка-

лы проверок всех субъектов один раз в три года вне зависимости от их индивидуальных характеристик (крупное промышленное предприятие или объект нестационарной торговли) или от отраслевых особенностей (угроза ядерного взрыва или нарушение правил хранения архивных документов). Оценка риска позволит органам государственного и муниципального контроля (надзора) сосредоточить усилия и ресурсы на проведении плановых мероприятий контроля (надзора) на объектах, нарушение обязательных требований на которых несет наибольшую угрозу охраняемым законом интересам.

Органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля будут анализировать поступающую в их адрес регулярную отчетность и разрешительную документацию и выходить на проверку только в случае обнаружения существенных отклонений показателей от нормальных значений.

Основным инструментом снижения избыточного давления на добросовестный бизнес будет переориентация государственного и муниципального контроля (надзора) на объекты повышенного риска, граждан и организации, систематически допускающих грубые нарушения законодательства. Особенностью нового регулирования является установление в законопроекте возможности освобождения от проведения плановых мероприятий объектов государственного и муниципального контроля и надзора, которым присвоена низкая категория риска.

Система управления рисками позволит увеличить сроки между проверками и создаст для бизнеса возможность перехода на более низкие категории риска в случае добросовестного поведения и хорошей истории проверок.

Для видов контроля и надзора количество категорий риска, а соответственно, и частота проверок для каждой категории риска будут устанавливаться индивидуально, что по-

зволит учесть недостатки Федерального закона № 294-ФЗ, накопленный мировой опыт в данной сфере и оптимальным образом распределить усилия контрольно-надзорных органов на наиболее опасных направлениях.

Внедряемая система управления рисками позволяет реализовать на территории Российской Федерации и основные принципы контроля ОЭСР: соответствие контрольно-надзорных мероприятий характеру осуществляемой предпринимательской деятельности; обеспечение прозрачности, профессионализма и ориентированности на результат; использование информационных и коммуникационных технологий для обеспечения максимальной эффективности проверок рисковых областей предпринимательской деятельности; определенность предмета проверки; регулярная оценка результативности контрольно-надзорной деятельности и др.

К иным позитивным моментам законопроекта также следует отнести: распространение сферы действия законопроекта практически на все виды государственного контроля и надзора. Такой подход позволяет: минимизировать исключения из сферы его действия; установить унифицированные процедуры проведения государственного контроля (надзора) в различных сферах деятельности, а также механизмы защиты прав граждан и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора); создать единую информационную систему государственного контроля (надзора) в стране и т. д.;

превентивную направленность осуществления государственного контроля и надзора. Цель государственного контроля и надзора состоит не только в том, чтобы выявить нарушения законодательства гражданами и юридическими лицами, но и создать такие условия, при которых проверяемые субъекты будут заинтересованы в минимизации нарушений со своей стороны. Установлен-

ные законопроектом формы профилактики правонарушений, льготные условия проведения проверок при отсутствии нарушений за определенный период времени (переход из одной категории риска в другую), а также нормы, поощряющие применение в своей деятельности форм негосударственного контроля (например, декларирование ответственности), должны способствовать обеспечению законности.

Законопроектом сформирована система форм и мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Он устанавливает отдельное регулирование для каждой из форм (проверка, рейдовый осмотр, наблюдение, мониторинг, контрольная закупка) и каждого из мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), при этом допуская возможность установления федеральными законами особенностей осуществления форм государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, организации и проведения мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора).

Система управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) предполагает развитие таких направлений нормативного правового регулирования, как: ориентация на общественно значимый результат при определении целей проведения контрольно-надзорных мероприятий; оценка обоснованности присвоения категорий рисков, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора); формирование контрольно-надзорными органами планов проверок; информационное обеспечение системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).

Для указанных целей предполагается создание и функционирование Единой системы учета случа-

ев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельности (учет случаев причинения вреда). Такая система позволит эффективно управлять ситуацией, усиливая контроль (установление новых обязательных требований, санкций за их неисполнение, корректировка штата органа государственного контроля (надзора) там, где число случаев значительно или, наоборот, незначительно).

Вместе с тем научное сообщество оправданно указывает, что в случае принятия рассматриваемого законопроекта цель улучшения осуществления контрольно-надзорной деятельности может и не быть достигнутой ввиду превалирующей фискальной направленности деятельности контрольно-надзорных органов19.

Заслуживает внимания и предмет правового регулирования законопроекта, поскольку точное определение предмета правового регулирования - залог успешной институ-ционализации правовой материи. Не случайно С. С. Алексеев, определяя правовой институт, указал на два ключевых признака: цельное, относительно законченное регулирование и однородность регулируемых общественных отношений20.

Законопроект исходит из разграничения контрольных и надзорных отношений, как имеющих решающее значение. Вместе с тем постановка задачи сформулировать в федеральном законе дефиниции понятий «контроль» и «надзор» заведомо обречена на провал, хотя бы уже потому, что контрольные отношения возникают в процессе любой деятельности, в том числе в надзорной. И это вовсе не означает, что из закона о государственном надзоре долж-

19 См.: Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.

20 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 120.

ны быть исключены положения, регламентирующие контроль, равно как и положения об осуществлении прокурорского надзора.

К сожалению, дальнейшее развитие института государственного контроля (надзора) движется в направлении разобщения нормативно-правового регулирования отдельных видов государственного контроля (надзора). Стремление разработчиков проекта федерального закона как можно более подробно регламентировать контрольно-надзорные отношения обусловливает невозможность распространения столь детальной регламентации на все виды государственного и муниципального контроля (надзора).

Представляется, что необходимость в глубоком, детальном нормативном правовом регулировании государственного контроля (надзора) переоценена. А следование в этом направлении препятствует формированию целостного универсального правового института и возвращает нас к началу века. В этих условиях актуальным является вопрос: каково практическое значение такого разграничения? Имеет ли правовое значение необходимость разграничения контроля и надзора, учитывая историю становления и развития институтов контроля и надзора в нашей стране?

Полагаем, что усилия административной науки должны быть направлены не на поиски границы между контролем и надзором, а на выделение родовой функции органов исполнительной власти, осуществляемой ими по отношению к самостоятельным, независимым от них хозяйствующим субъектам, в том числе по отношению к гражданам (водителям, природопользо-вателям и т. д.). Законодательные предписания формируемого административно-правового института должны обеспечить целостное правовое регулирование контрольно-надзорных отношений, т. е. определить, кто, в отношении кого, на ка-

ком основании и в каком порядке (какими способами, в каких формах, включая процессуальную форму) осуществляет контрольно-надзорную деятельность, какими правами и обязанностями наделены участники этих отношений и какими юридическими гарантиями эти права и обязанности подкреплены. При этом особенности отдельных видов государственного контроля (надзора) могут и должны определяться специальными нормативными правовыми актами. Важно лишь, чтобы положения таких специальных нормативных правовых актов соответствовали принципам и общим положениям института государственного контроля (надзора).

Тем более представляется неудачным подход, когда понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются исходя из возможности применения правоограничительных мер и мер административного принуждения, которые в большинстве случаев неотделимы друг от друга21.

Отдельная глава законопроекта посвящена негосударственным формам контроля для целей государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которая основывается на принципе дополнительности государственного, муниципального контроля и надзора, т. е. его использовании только в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований. С этим совершенно нельзя согласиться. Увязывать негосударственные формы контроля с обязательной стадией государственного контроля (надзора) в большинстве случаев никак нельзя. Более того, именно наличие некоторых форм негосударственного кон-

21 Такие, например, названные в законопроекте правоограничительные меры, как изъятие товаров и документов, задержание товаров, согласно ст. 27.1 КоАП РФ являются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

троля, например, на производстве является обязательным требованием, соблюдение которого проверяется при проведении государственного контроля (надзора)22.

В заключение отметим, что реализация контрольно-надзорной функции государства - это та сфера, которая должна постоянно развиваться и своевременно реагировать на новые вызовы экономического и социального развития. На горизонте

22 Например, ст. 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ст. 67 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 10 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции ТР ТС 021/2011», утв. решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880.

новый (четвертый) этап реформы контрольно-надзорной деятельности. Необходимы дополнительные меры по обеспечению защиты охраняемых законом ценностей:

функциональный анализ и сокращение (отмена) по его итогам всех видов государственного и муниципального контроля (надзора), осуществление которых не влияет на уровень риска для охраняемых законом ценностей;

поиски альтернативных государственному контролю и надзору способов защиты охраняемых законом ценностей и передача функций государственных инспекторов сторонним субъектам;

внедрение добровольного дистанционного контроля;

формирование организационного и экспертного механизма оптимизации разрешительных полномочий.

Библиографический список

Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. М., 2011.

Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.

Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.

Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981.

Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. М., 1960.

Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951.

Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

Олейник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. 2016. № 11.

Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноз-драчев. М., 2012.

Саидов З. А. К вопросу об упорядочении контрольно-надзорной деятельности в сфере экономики // Российская юстиция. 2017. № 1.

Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: Проблемы надве-домственного контроля. М., 1974.

Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.

Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой среде // Журнал российского права. 2014. № 3.

Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное издание. М., 2012.

Шапиева О. Г. О новациях в законодательстве, регулирующем взаимоотношения контрольно-надзорных органов и бизнеса // Прокурор. 2016. № 3.

О ходе реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»

Селекторное совещание.

Из стенограммы:

Д.Медведев: Где-то полгода назад мы приступили к реформе контрольной и надзорной деятельности. Эта сфера была выделена в отдельную приоритетную программу . Все целевые задачи реформы вплоть до 2025 года были специально сформулированы и утверждены. Мы, кстати, вчера их обсуждали и на партийной комиссии «Единой России» . Так что эта тема является очень важной для различных форматов обсуждения.

Горки, Московская область

Вступительное слово Дмитрия Медведева на селекторном совещании о ходе реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»

Успех любой реформы в значительной мере зависит от эффективности её исполнения в регионах, поэтому у нас сегодня такой селектор. Мы обсудим с коллегами, как организована эта работа и как обеспечивается координация реформы с территориальными органами.

На что хочу обратить особое внимание руководителей контрольных ведомств, которые здесь присутствуют?

Во-первых, начиная с 2018 года все плановые проверки должны проводиться исключительно исходя из категорий рисков. По таким категориям, в свою очередь, необходимо распределить все поднадзорные объекты.

Как мы и договаривались, контрольный фокус – на места, где угроза причинения вреда, прежде всего жизни и здоровью людей, является максимальной. И наоборот, нет смысла ходить с проверками туда, где потенциальная угроза незначительна.

Такой же подход необходимо использовать и при внеплановых проверках.

Второе. Деятельность контрольных ведомств будет оцениваться не по количеству проверок, величине выписанных штрафов и красивым бумажным отчётам, а по улучшению реальных показателей безопасности. Важно, чтобы не только приходили с проверкой, а фактически замеряли, насколько снизились смертность, травматизм, заболеваемость или экономический ущерб. На этом же основании будут приниматься и соответствующие кадровые решения.

Третье. Развитие современной высокотехнологичной компании несовместимо с выполнением устаревших требований со стороны надзорных органов. Многие из этих требований перекочевали ещё с советских времён. К осени ведомства должны подготовить «дорожные карты» по их сокращению и актуализации. А в дальнейшем эти требования должны быть кодифицированы по каждой сфере государственного контроля.

Подготовкой предложений по пересмотру требований занимается и Общественно-деловой совет под руководством РСПП.

Такая совместная работа должна повысить доверие бизнеса к государству и, конечно, улучшить взаимоотношения властей и предпринимателей.

При непосредственном участии предпринимателей внедряются и так называемые проверочные листы, то есть списки контрольных вопросов при проверках. Я подписал ряд постановлений на эту тему. Такие «чек-листы» станут обязательными при плановом , надзоре и . Предмет проверок будет строго ограничен согласованным перечнем вопросов.

В числе таких вопросов и требований – наиболее значимые угрозы. Они касаются вреда жизни и здоровью, окружающей среде, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и некоторых других. С октября этого года новые правила заработают с некоторыми исключениями, а с июля следующего года – для всех объектов защиты.

Уже сейчас очевидно, что одним из главных направлений будущей работы станет цифровизация государственного управления, и в первую очередь государственного контроля, в рамках задачи по построению цифровой экономики, которая была поставлена Президентом. Сегодня она будет обсуждаться на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Нам предстоит совершить переход от долгих и дорогих очных проверок к дистанционным методам контроля – с помощью телеметрии, датчиков, фото- и видеофиксации и так называемого интернета вещей. Для этого крайне важно наладить быстрый и удобный обмен данными с регионами и таким образом шире вовлечь их в создаваемую единую информационную среду контроля и надзора.

В отдельных местах уже успешно применяются технологии дистанционного контроля. Более того, они доказали свою экономическую эффективность. Все эти практики можно тиражировать.

И главное, чего предстоит добиться в результате реформы, – это принципиально изменить саму философию контроля. Перестроить его с принципа «найти нарушение и наказать любой ценой» на принцип партнёрского и «сервисного» отношения к бизнесу. Сместить акцент на профилактику нарушений и предотвращение ущерба.

И люди наши, и, конечно, сам бизнес ждут от реформы конкретных результатов, прозрачности, современных и предсказуемых подходов, качества работы. Ждут нового уровня безопасности и нового уровня экономической свободы.

Мы договорились, что каждым надзорным органом в регионе ежеквартально будут проводиться публичные обсуждения результатов проверок с предпринимателями – по существу и в профессиональном ключе.

Для оценки практических результатов хода реформы в Правительстве будет создана специальная аттестационная комиссия. Она будет постоянно следить за работой руководящего состава надзорных ведомств.

Отдельно хочу выделить в реформе государственного контроля роль органов прокуратуры. В тесном взаимодействии с Генеральной прокуратурой Правительство готовило все основные направления этой реформы. И один из основных ресурсов по обеспечению прозрачности государственного контроля – единый реестр проверок – создавался и развивается нами совместно.

Для дальнейшего обсуждения передаю слово Юрию Яковлевичу Чайке.

Ю.Чайка (Генеральный прокурор Российской Федерации) : Глубокоуважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

Уже более 10 лет органами прокуратуры осуществляются мероприятия по защите бизнеса. Только за последние два с половиной года пресечено около 150 тыс. нарушений в этой сфере, прокурорами отклонено почти 900 тыс. необоснованных заявлений контролирующих органов о проведении проверок. Это ощутимый для бизнеса результат. Однако, к сожалению, не всё идёт гладко.

Повсеместно мы сталкиваемся с нежеланием контролёров менять устаревшие подходы к проверкам бизнес-структур. Показательны результаты недавнего соцопроса, проведённого Минвостокразвития в рамках подготовки совместного с Генпрокуратурой заседания коллегий: 47% предпринимателей Дальневосточного федерального округа сталкивались с проверками, носящими заказной характер, причём две трети опрошенных, по сути, не видят каких-либо шансов отстоять свои права в суде.

Спросите любого представителя бизнеса: визиты кого из проверяющих создают наибольшие проблемы? Ответ будет однозначный: сотрудников полиции. Под видом гласных оперативных мероприятий они могут появиться в любой организации, изъять документацию, оргтехнику, парализовать работу. Ещё в 2013 году, выступая в Совете Федерации, я предложил установить обязательное согласование подобных проверок прокурорами, однако соответствующие законодательные предложения, поддержанные Общественной палатой и бизнес-сообществом, торпедируются Министерством внутренних дел и другими силовиками и до сих пор не реализованы.

Вместе с тем за последние три года при проведении более 19 тыс. гласных оперативных мероприятий подразделениями МВД допущено свыше 2 тыс. нарушений, а возбуждением уголовного дела закончилось менее 15% обследований. Спрашивается, зачем в остальных случаях сотрясали бизнес-структуры?

По данным прокуроров, МВД и в целом является одним из лидеров по числу допущенных нарушений в ходе реализации контрольных полномочий в отношении предпринимателей (свыше 4 тыс. в 2016 году). Больше только у МЧС – почти 6 тыс. Кроме того, прокурорами вскрыто около 4 тыс. нарушений в деятельности органов Роспотребнадзора, свыше 2 тыс. – в деятельности Ростехнадзора и Ространснадзора, по 1 тыс. – в Росреестре и Росприроднадзоре.

Остановлюсь на наиболее характерных недостатках в деятельности органов контроля, выявленных прокурорами. Плановые проверки нередко проводятся по адресам, не совпадающим с указанными в распоряжениях, с превышением предельного 20-дневного срока, иногда более чем вдвое. Распространены факты незаконного проведения контрольных мероприятий без включения в ежегодный сводный план проверок – в Воронежской области, Ханты-Мансийском округе и ряде других регионов.

Несмотря на действующий мораторий, в план на 2017 год предлагались проверки предприятий малого и среднего бизнеса. Причём подобные нарушения допускались и на федеральном уровне.

Внеплановые проверки проводятся в отсутствие сведений о нарушении прав, без издания соответствующих распоряжений и согласования с органами прокуратуры. И даже, вопреки прямому запрету в законе, – по анонимным обращениям.

Отдельно хотел бы остановиться на коррупционных проявлениях в деятельности контрольно-надзорных органов. Они связаны с незаконными выплатами контролёрам поднадзорными предприятиями за оказание консультационных, образовательных услуг, с неправомерным принятием решений в пользу аффилированных структур, недостоверностью декларируемых сведений о доходах и расходах. В 2016 году и I квартале 2017 года прокурорами установлено 9 тыс. подобных нарушений, в связи с чем, по нашим материалам, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 730 виновных должностных лиц.

Безусловно, рассмотрение актов прокурорского реагирования контролирующими органами приводит к активизации их деятельности, что в результате может повлечь дополнительное давление на бизнес, поэтому в декабре 2016 года мной прокурорам дано указание воздержаться от предвзятых, негативных выводов о работе органов контроля, приводящих к проведению необоснованных проверочных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства. Прокуроры в целом ориентированы на совершенствование работы по защите бизнеса.

При формировании планов контрольных мероприятий на 2017 год мы будем рассматривать предложения органов контроля, учитывая правильность определения ими интенсивности проверок предприятий в зависимости от степени опасности производства и их репутации. Иными словами, мы оценим, как контролёры применяют риск-ориентированный подход.

Кроме того, дальнейшее развитие получит функционал единого реестра проверок, возможности коммуникации с бизнес-сообществом с использованием современных технологий.

В условиях стремительно развивающейся цифровой экономики контролирующим органам следует более активно участвовать в создании информационной среды контрольно-надзорной деятельности, развивать свои ресурсы, с тем чтобы их мероприятия проводились в предсказуемом, прозрачном режиме.

Необходимо и в дальнейшем совершенствование нормативно-правовой базы. На сегодня огромное количество внеплановых проверок вообще не согласовывается с органами прокуратуры. В соответствии с законодательством утверждению подлежит лишь 3% от общего числа. В 2015–2016 годах мы санкционировали только 75 тыс. из 2,5 млн внеплановых проверок.

По поручению главы государства нами разработан проект закона, устраняющий данные диспропорции, который положительно оценивается общественными объединениями предпринимателей. С учётом позиции Государственно-правового управления Президента он направлен в Правительство для формирования консолидированного мнения и согласования.

Прошу Вас, глубокоуважаемый Дмитрий Анатольевич, поддержать нашу инициативу.

Очевидно, что благоприятный бизнес-климат сегодня во многом зависит от чётко выстроенной работы региональных властей. Во время организации в этом году совещания по защите прав предпринимателей в Ярославле мы непосредственно убедились, что в данном регионе, а также в Тульской, Белгородской, Калужской областях и ряде других налажен конструктивный диалог между властью и бизнесом. Активно взаимодействуют с ними в данной сфере и прокуроры.

В заключение хотел бы отметить, что при подготовке сегодняшнего мероприятия получен положительный опыт координации нашей совместной с Правительством Российской Федерации деятельности. Мы высоко оцениваем данные результаты и возлагаем большие надежды на то, что все наработки будут нами совместно эффективно использованы в целях обеспечения прав предпринимателей.

Д.Медведев: Спасибо большое, Юрий Яковлевич.

Михаил Анатольевич (обращаясь к М.Абызову) , расскажите, как по линии Правительства эта работа велась, потому что Вы этим занимаетесь.

М.Абызов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

За период с момента утверждения паспорта приоритетной программы уже есть определённые достижения по каждому из проектов. В целом хочу доложить, что мы идём в рамках утверждённого президиумом графика.

Я хотел бы акцентировать внимание на двух моментах.

Первое. Перед нами стоят масштабные, амбициозные задачи, начиная с построения качественно иной, партнёрской модели взаимодействия с бизнесом, внедрения риск-ориентированного подхода и заканчивая повсеместным внедрением современных информационных технологий при осуществлении контроля. Всё это требует более высокой квалификации инспекторского состава. Именно эти люди должны принимать решения, от которых зависит жизнь и здоровье граждан. Они должны прекрасно разбираться во всех тонкостях подконтрольной сферы, включая технологические процессы, а также обладать высокими навыками работы с современными сложными информационными системами.

В этой связи крайне важно выстроить принципиально новую, масштабную систему подготовки и обучения сотрудников, повышения их квалификации, а это в общей сложности порядка 130 тыс. человек. В этой связи нами в рамках проекта подготовлен стандарт кадрового менеджмента, а также комплексная программа по повышению квалификации и переобучению персонала.

Второе – это работа по профилактике нарушений. Именно профилактика нарушений должна стать ключевой осью по предупреждению нарушений, предупреждению вреда для жизни и здоровья граждан.

В этой связи мы запустили практику проведения публичных слушаний с бизнесом и участием региональных властей, в рамках которых подконтрольные органы, а также субъекты, контрольные органы на местах рассказывают о результатах своей работы, разъясняют требования и помогают бизнесу избежать нарушений в будущем.

Только за два прошедших месяца в субъектах Российской Федерации было организовано более 400 подобных мероприятий, в каждом из которых принимали участие до 200 человек. В общей сложности это несколько десятков тысяч людей, наших предпринимателей, которые ознакомились со всеми тонкостями и особенностями работы контрольных органов.

Брифинг Михаила Абызова по завершении совещания

Из стенограммы:

Вопрос: По итогам селекторного совещания звучали какие-то предложения от регионов? И второй вопрос: были даны какие-то дополнительные поручения Председателем Правительства?

М.Абызов: Регионы принимают самое активное участие в реализации задач реформы контрольно-надзорной деятельности (у нас принят отдельный проект по совершенствованию государственного надзора на региональном уровне). И их вовлечённость в этот процесс, понимание того, что происходит на местах, является, наверное, ключевым аспектом и залогом успешности реформы.

Многие предложения, которые сегодня звучали и обсуждались, актуальны не только для тех регионов, которые высказались, но и для всех регионов России.

Конечно, в первую очередь это вопрос исключения избыточных и дублирующих, устаревших надзорных требований, которые уже несовместимы с сегодняшним уровнем технологического развития наших предприятий и которые надо менять.

И эту работу мы вместе с регионами будем проводить. Регионы такие предложения готовят и направляют в наш проектный центр, с тем чтобы мы их обобщали и принимали соответствующие решения.

Второй вопрос связан с задачами по информатизации государственной контрольно-надзорной деятельности. Когда мы говорим о реализации проекта «Цифровая экономика», то имеем в виду, что необходимо и ту часть государственного управления, которая нуждается в цифровизации, реализовывать более активно. И эту задачу надо решать и на федеральном, и на регионом уровне.

Третье. Конечно, много вопросов обсуждалось в отношении проверок, которые проводят федеральные надзорные ведомства в регионах. Не все проверки бывают объективными, есть случаи предвзятых проверок. Бывают случаи, когда вместо проведения проверочных мероприятий некоторые надзорные ведомства используют так называемые административные расследования, которые не надо согласовывать с органами прокуратуры. И в результате предприниматели, по сути дела, подвергаются проверочному давлению без полного соблюдения всех необходимых требований, которые предусмотрены нашими надзорными регламентами. Поэтому одно из поручений, решений, которое сегодня обсуждалось, связано с тем, чтобы внести изменения в законодательство и административные расследования фактически приравнять к проверкам, а это означает, что административные расследования будут подлежать согласованию с органами прокуратуры и будут регламентироваться как обыкновенные надзорные мероприятия.

Кроме того, регионы ставят вопросы о делегировании части надзорных полномочий в тех сферах, которые наиболее значимы для экономики и жизни конкретных территорий. Мы будем прорабатывать эти предложения. Есть виды государственного надзора, которые не могут быть переданы на региональный уровень. Связано это с тем, что многие риски, которые контролируют надзоры, являются экстерриториальными. Это означает, что их федерализация, централизация – наиболее качественный путь по защите интересов граждан, их жизни и здоровья.

Кроме того, обсуждался вопрос финансирования реформы контрольно-надзорной деятельности. Мы будем готовить предложения по возможному выделению дополнительных средств в следующем финансовом цикле на финансирование работы наших региональных, территориальных органов.

Вопрос: Сегодня Премьер-министр сообщил о создании аттестационной комиссии. Расскажите об этом подробнее. И как будут обучать инспекторов, которые будут проводить проверки?

М.Абызов: Президиумом Совета по приоритетным проектам утверждён паспорт приоритетной программы по реформе контрольно-надзорной деятельности. В частности, один из проектов, который в рамках этого паспорта реализуется, это проект по совершенствованию кадровой работы. Им предусмотрено в том числе на федеральном уровне, на уровне Правительства создание аттестационной комиссии, которая будет рассматривать качество работы высших руководящих сотрудников федеральных надзорных ведомств. Это утверждено решением президиума, и нам в ближайшее время необходимо внести документы по организации работы такой комиссии. Затем Председатель Правительства будет принимать решение.

По поводу обучения инспекторов. Я думаю, что на этой неделе мы опубликуем комплексную программу по обучению сотрудников контрольно-надзорных ведомств. Мы обсуждали её на прошлой неделе, и она практически сегодня согласована. Там есть несколько направлений этой работы, начиная от онлайн-курсов для инспекторского состава, в рамках которых будет повышаться общая квалификация по общим дисциплинам управленческого характера, заканчивая специальным курсом по отдельным видам контроля и надзора, связанным с подготовкой проверок, организацией проверок, профилактических мероприятий, системой взаимодействия между инспектором и предпринимателем. Нам необходимо в рамках этих онлайн-курсов охватить процессом переобучения более 130 тыс. сотрудников надзорных ведомств, это большое количество людей. И такие дистанционные онлайн-курсы и последующая аттестация по результатам онлайн-курсов должны существенно повысить квалификацию нашего инспекторского персонала.

С другой стороны, отдельное направление работы с высшим руководящим составом надзорных ведомств – это семинары, которые мы будем проводить совместно с РАНХиГС. Большую работу будет проводить аналитический центр при Правительстве, на площадке которого для руководителей федеральных и территориальных государственных надзоров будут обсуждаться лучшие практики. Проблемы, с которым сталкиваются в своей работе надзорные ведомства, во многом одинаковы, поэтому и удачные решения, которые кто-то находит, важно вовремя выявлять и масштабировать. Этим будет заниматься аналитический центр при Правительстве.

Министерства и ведомства, органы при правительстве:

Федеральный проектный офис (Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам)(до 19.07.2018)

В преддверии нового политического цикла вновь заговорили о проблеме контрольно-надзорных органов: об их деятельности и реформировании. Иногда создается впечатление, что эта реформа превращена чуть ли не в самоцель — делать, лишь бы делать. При анализе заявлений причастных к этому вопросу напрашивается ряд интересных выводов.

Первое, что бросается в глаза: те, кто пытаются реформировать контрольно-надзорные органы, но при этом никогда не работали в сфере, видимо, исходят из "философии эффективных менеджеров".

Такие люди, впрочем, готовы осуществлять менеджмент любой области — от экономики до политики.

Я, однако, хотел бы обратить внимание на содержательную часть вопроса. Суть в том, что зачастую под видом якобы новаторских решений "реформаторы" преподносят давно принятую в нашей стране практику.

Не отстают от них и профессионалы в надзорных органах.

Так, нам постоянно выдают за новинку так называемый риск-ориентированный надзор. Отдельные руководители надзорных органов говорят, что это нововведение последних пяти лет. Это лукавство. Возьмем тот же эпидемиологический надзор. Сейчас много говорят о том, что "необходимо анализировать общую ситуацию в мире", что к этому пришли только сейчас.

На самом деле, напомню, уже давно в рамках Всемирной организации здравоохранения с активнейшим участием нашей страны был организован глобальный надзор за циркуляцией вируса гриппа. Наша страна является лидером в этом вопросе. Это дает прагматичный эффект: каждый год изготавливается новая вакцина против гриппа, которая всегда актуальна и применима к тем штаммам, которые циркулируют в эпидемиологический сезон. Это огромное достижение, спасающее миллионы жизней.

Так вот это не что иное, как риск-ориентированный надзор. Он был смоделирован с участием России не только потому, что у нас есть великая школа эпидемиологии. У нас есть еще и национальная особенность: сегодня наша страна является глобальным "родильным домом" для всех видов перелетных птиц, которые существуют на Земле. К нам ежегодно прилетают десятки миллионов птиц, начиная с юга Африки, юга американского континента в летний период. Это прежде всего водоплавающие птицы, которые являются природными резервуарами гриппа.

Далее: с начала прошлого века в нашей стране тщательнейшим образом описывались все скотомогильники скота, погибшего от сибирской язвы. И сегодня все 35 тысяч скотомогильников, имеющих точные географические координаты, содержатся в кадастре, который ведется эпидемиологами нашей страны. Эти скотомогильники — не что иное, как природный резервуар сибирской язвы. Мониторинг за ними обеспечивает стабильность эпидемиологической ситуации.

Далее: еще в 1989 году вся огромная страна, которая называлась Советским Союзом, с точностью до административного района каждого населенного пункта была откадастрирована по принципу рисков распространения холеры в случае попадания возбудителя заболевания в данный регион. Исходя из этих данных строились все эпидемиологические мероприятия по контролю заболеваемости среди населения. Риск-ориентированный надзор выходил далеко за пределы сугубо медицинской деятельности. И эта система сегодня эффективно работает. И приносит огромный экономический эффект от предотвращения эпидемиологического осложнения.

Пугает то, что люди, которые занимаются надзорной деятельностью, забыли, что риск-ориентированный надзор успешно применялся задолго до них. Не помнить этого, не опираться на это, а ссылаться на то, что "где-то в Европе существуют правильные методы", безответственно по отношению к истории профессии в нашей стране.

Есть еще одна практика, которую сейчас любят преподносить как откровение. Дескать, сейчас впервые начинают внедрять технологии внутреннего контроля. На деле же еще в первой половине прошлого века в контрольно-надзорной деятельности в ответственность производителей, в том числе и пищевых продуктов, медикаментозных средств, других продуктов сельскохозяйственного производства, входил внутренний контроль, в том числе технологий и лабораторий. Без этого нельзя обеспечить высокое качество продукта.

Говорится и о том, что сегодня впервые мы внедряем контроль за продуктами, а не за предприятиями (это, отмечу, говорят люди, которые отвечают сегодня в стране за важнейшие виды надзора). Это не так. Контроль за прохождением любого продукта — от поля до тарелки — всегда был на первом месте. Все начиналось даже не с клубня картофеля, а с контроля качества земель. Разговоры о том, что это якобы начинается только сейчас, вызывают недоумение.

Еще одно обстоятельство, на которое мне бы хотелось обратить внимание. Все, что мы делаем, делается не ради самих себя, не ради совершенствования взаимодействия между структурными производителями-контролерами, а ради потребителя, гражданина. Его оценка и удовлетворенность состоянием работы — главный критерий нашей работы.

Кампанейщина тут только вредит. Беспрерывное провозглашение реформ формируют лишь недоверие в обществе. Опираясь же на оценку нашей работы гражданами и на наработанный опыт, мы в преддверии нового политического цикла сможем решить актуальные вопросы контрольно-надзорной деятельности.

Будущему правительству, которое придет после мартовских выборов, нужно дать возможность постоянной работы по совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов. Тем более это актуально сегодня, в той обстановке, которая складывается вокруг государства, а это появление, в том числе, военных биологических лабораторий по периметру страны, которые несут потенциальную опасность преднамеренного воздействия на состояние здоровья наших граждан. Выявлять риски, оценивать их и принимать эффективные меры по сохранению биологической безопасности нашего государства — вот задачи риск-ориентированного надзора. Хотел бы особо отметить: необходимо прекратить межведомственные распри, которые тормозят и формирование законодательного поля в области биологической безопасности, и совершенствование самой структуры контрольно-надзорной области.

…В целом, по моему глубокому убеждению, в результате непродуманного реформаторства мы не только не приобретаем в контрольно-надзорной деятельности, а, наоборот, теряем и мельчаем.

У нас огромный опыт. Это, разумеется, не значит, что контрольно-надзорная деятельность вовсе не нуждается в развитии и закрыта для реформирования. Сегодня мы имеем колоссальные технологические возможности благодаря компьютеризации. Имея эти возможности, мы можем внедрять современные программы и технологические методы, и, опираясь на опыт, резко повышать эффективность этой работы.

Но это совершенно не то что заменять наработанные собственные подходы бездумно импортированными с Запада аналогами. Это неверный подход.

Наша задача — не делать псевдооткрытий, которые тешат честолюбие тех или иных руководителей, не ссылаться без надобности на международные организации, которые всегда у нас учились этой работе. А опираясь на собственный гигантский опыт нашей страны, быстро и своевременно использовать открывающиеся технологические возможности, непрерывно совершенствовать эту важнейшую из функций государства.

Соссп заявил о прессинге надзорных органов. реформа госконтроля тонет в невыполнимых требованиях

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Текст научной работы на тему «Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

О ходе реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»

Брифинг Михаила Абызова по завершении совещания